وبلاگ تخصصی حقوق ایران

نظرات استدلالي شوراي نگهبان درباره استفساريه اصل 135 قانون اساسي منتشر شد

{مطرح در جلسه 28/2/1390 شوراي نگهبان}

1- مقدمه

پس از تصميم هيأت وزيران براي ادغام وزارت خانه‌هاي نيرو و نفت و تأسيس وزارت خانه‌اي واحد در دولت دهم، جناب آقاي دكتر احمدي نژاد رئيس جمهور، پايان مأموريت وزير نفت در دولت دهم را اعلام كرد. ادغام مزبور در راستاي اجرايي كردن ماده (53) قانون برنامه پنجم توسعه انجام گرفت. با اين وصف، با توجه به آنكه تصميم به اين ادغام و تعيين شرح وظايف وزارتخانه جديد نيازمند تصويب مجلس شوراي اسلامي بود، رئيس جمهور در راستاي عمل به اصل 135 قانون اساسي براي بلا تصدي نماندن وزارتخانه نفت، خود را به عنوان سرپرست اين وزارتخانه تا تعيين تكليف قانوني آن اعلام كرد. بر اين اساس، اين سؤال در جامعه حقوقي مطرح شد كه آيا رئيس جمهور مي تواند شخصاً سرپرستي وزارت خانه‌اي را عهده دار شود يا خير. در همين راستا، جناب آقاي دكتر كدخدايي از اعضاي محترم حقوقدان شوراي نگهبان در تاريخ 28/2/1390، تفسير اين اصل را وفق اصل 98 قانون اساسي از شوراي نگهبان تقاضا كرد. شوراي نگهبان نيز متعاقب اين تقاضا در تاريخ 28/2/1390 سؤال مذكور را مورد بحث و بررسي قرار داد و نظريه تفسيري خود را ارائه كرد.

2- متن استفساريه جناب آقاي دكتر كدخدايي، عضو حقوقدان شوراي نگهبان پيرامون اصل 135 قانون اساسي، مورخ 28/2/1390

"حضرت آيت الله جنتي «دامت بركاته»
دبير محترم شوراي نگهبان
با سلام و تحيت
با توجه به ذيل اصل 135 قانون اساسي كه مقرر داشته است: «رئيس جمهور مي‌تواند براي وزارت خانه‌هايي كه وزير ندارد، حداكثر براي مدت سه ماه سرپرست تعيين نمايد»، آيا رئيس جمهور مي-تواند راساً تصدي سرپرستي وزارت خانه‌هاي بدون وزير را عهده دار شود؟
خواهشمند است در اجراي اصل 98 قانون اساسي نظر تفسيري آن شورا را اعلام فرماييد.
عباسعلي كدخدايي
عضو حقوقدان شوراي نگهبان"

3- نظرات استدلالي اعضاي شوراي نگهبان پيرامون استفساريه

3-1- ديدگاه مخالف

الف) قانون گذار اساسي با به كاربردن عبارت «سرپرست تعيين نمايد» در ذيل اصل 135 قانون اساسي به صراحت اعلام مي كند كه رئيس جمهور بايد فرد ديگري غير از خودش را به عنوان سرپرست تعيين كند. لذا از اين جهت موضع قانون گذار اساسي در اصل 135 روشن است و اساساً احتياجي به تفسير ندارد؛ زيرا تفسير در مواقعي است كه ابهامي در اصل قانون اساسي وجود داشته باشد.

ب) اصل 141 قانون اساسي پيش از بازنگري سال 1368، تصريح داشت كه «نخست‏ وزير مي تواند در موارد ضرورت،‏ به‏ طور موقت‏ تصدي‏ برخي‏ از وزارت خانه‌ها را بپذيرد.» پس از بازنگري، با حذف مقام نخست-وزير از قانون اساسي، بسياري از وظايف و اختيارات وي به رئيس جمهور منتقل شد. با اين حال، شوراي بازنگري قانون اساسي چنين اختياري را در اصول اين قانون؛ از جمله اصل 141 و 135 براي رئيس جمهور در نظر نگرفت كه حاكي از اراده قانون گذار بر نفي چنين حقي براي رئيس جمهور است؛ زيرا اگر نظر قانون-گذار اساسي بر تداوم اين موضوع بود كه رئيس جمهور نيز بتواند شخصاً سرپرستي وزارتخانه اي را عهده دار شود، ديگر نيازي به تغيير اصل 141 سابق نبود و صرفاً مانند ساير اصول قانون اساسي، عبارت «رئيس جمهور» جايگزين «نخست وزير» مي شد. بر اين اساس بايد گفت رئيس جمهور نمي تواند راساً تصدي سرپرستي وزارتخانه هاي بدون وزير را عهده دار شود. اين موضوع در مشروح مذاكرات شوراي بازنگري قانون اساسي نيز تصريح شده است كه رئيس جمهور بايد فرد ديگري را به عنوان سرپرست وزارتخانه تعيين نمايد.

ج) از آنجا كه رئيس جمهور امور مهم كشور و مشغله هاي فراواني دارد، منطق حكم مي كند كه وي فرد ديگري غير از خودش را به عنوان سرپرست وزارتخانه اي كه وزير ندارد تعيين نمايد.

د) داشتن اختيار و صلاحيت در امور حكومتي نيازمند تصريح قانوني است. در مورد اداره وزارت خانه‌ها نيز همين گونه است و اصل بر اين است كه توسط وزير اداره شود و اداره آن از طرف فردي غير وزير خلاف اصل است، مگر در صورت وجود تصريح قانوني. وظايف و اختيارتي كه رئيس جمهور بر عهده دارد در اصول مختلف قانون اساسي صراحتاً بيان شده است؛ اموري همچون صلاحيت تعيين وزير، رياست هيأت وزيران، پذيرش و تعيين سفرا و... . استثناي وارد بر اين صلاحيت ها نيز -كه تنها يك مورد است- به صراحت در اصل 126 مشخص شده است. مطابق اين اصل، رئيس جمهور مي‌تواند مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيماً بر عهده گرفته يا اداره آن‌ها را به ديگري واگذار نمايد. با اين وصف مشخص است كه در ساير موارد، مسئوليت رئيس جمهور در اداره قوه مجريه غيرمستقيم خواهد بود؛ چه آنكه اگر قانون گذار اساسي در اصل 135 معتقد بود كه رئيس جمهور مي‌تواند شخصاً سرپرستي وزارتخانه اي را بر عهده گيرد، به روشني به اين امر تصريح مي كرد. بنابراين مسئوليت رئيس جمهور در اصل 135 براي تصدي وزارتخانه غيرمستقيم بوده و وي نمي‌تواند شخصاً سرپرست وزارتخانه باشد.

هـ) اگر منظور از عبارت «تعيين كند» در اصل 135، به اين معنا باشد كه رئيس جمهور مي‌تواند سرپرستي وزارتخانه را شخصاً برعهده بگيرد يا به ديگري بسپارد، بايد پذيرفت در مواردي كه قانون گذار اختيار تعيين وزير را به رئيس جمهور داده است، وي بتواند خود را به عنوان وزير به مجلس معرفي نموده و رأي اعتماد بگيرد. در نتيجه از آنجا كه اين موضوع امري غيرقابل قبول مي‌باشد، عبارت «تعيين كند» در اصل 135 نيز به غير از شخصِ رئيس جمهور تعلق مي‌گيرد.

و) مطابق اصل 141 قانون اساسي رئيس جمهور، معاونان رئيس جمهور، وزيران و كارمندان دولت نمي‌توانند بيش از يك شغل دولتي داشته باشند. مطابق اين اصل، تنها سمت هاي آموزشي از داشتن دو شغل استثناء شده اند. در نتيجه اينكه رئيس جمهور در عين انجام وظايف رياست جمهوري بتواند سرپرست وزارتخانه‌اي باشد، با توجه به ممنوعيت اشتغال به بيش از يك شغل دولتي، مغاير اصل 141 قانون اساسي مي‌باشد. علاوه بر اين رئيس جمهور نمي‌تواند وزير ديگر و يا هر مقام دولتي را كه داراي شغل است، به عنوان سرپرست وزارتخانه تعيين نمايد.

ز) برداشت قياس اولويت از عبارت «مي‌تواند تعيين كند» در اصل 135؛ بدين معني كه رئيس جمهور وقتي مي‌تواند فرد ديگري را به سرپرستي تعيين نمايد، به طريق اولي خودش نيز مي‌تواند سرپرستي وزارتخانه‌اي را بر عهده گيرد، قابل قبول نيست؛ زيرا وظايف رئيس جمهور صراحتاً در قانون مشخص و تعيين شده است و نص قانون چنين اجازه اي را به وي نداده است.

ح) قبل از بازنگري قانون اساسي دو مسئوليت جداگانه؛ يعني رياست جمهوري و نخست وزيري وجود داشت، اما پس از بازنگري، مسئوليت نخست وزيري حذف شد. بنابراين وضعيت قانون اساسي جديد با شرايط قبل متفاوت است و نمي‌توان در موارد ابهام، اختيارات نخست وزيري مقرر در قانون اساسي پيش از بازنگري را براي رئيس جمهور در شرايط فعلي در نظر گرفت. اصل 135 قانون اساسي، در مورد وزارت خانه‌اي كه به هر دليلي وزير ندارد (اعم از عزل، استعفا، عدم رأي اعتماد و...) صراحت دارد؛ بدين معنا كه رئيس جمهور مي تواند فقط فردي را به عنوان سرپرست «تعيين» كند و خود وي نمي تواند تصدي وزارتخانه را بر عهده بگيرد.

ط) اگر رئيس جمهور بتواند سرپرست وزارتخانه شود، مجلس نمي تواند در حوزه ي وزارتخانه به او تذكر دهد يا از او سؤال كند، بر خلاف زماني كه شخص ديگري غير از رئيس جمهور سرپرست وزارتخانه شود، ضمن آنكه در حالت اخير، سرپرست وازرتخانه با مسئوليت و دقت بيشتري به اين امر مي پردازد؛ چه آنكه وي آينده كاري خود را براي سه ماه سرپرستي وزارتخانه، به خطر نخواهد انداخت. بنابراين، مصلحت هم در آن است كه رئيس جمهور نتواند سرپرست وزارت خانه‌ها شود.

3-2- ديدگاه موافق

الف) از آنجا كه مشروح مذاكرات شوراي بازنگري قانون اساسي صرفاً بيانگر برخي از نظرات موافقين و مخالفين مي باشد و بيانگر نظر همه اعضا نيست، نمي تواند مبناي دقيقي براي تفسير قانون اساسي باشد. بنابراين، نمي توان به استناد نظر يكي از اعضاي شوراي بازنگري مبني بر ردّ امكانِ تصدي رئيس جمهور به عنوان سرپرست وزراتخانه، اصل 135 را نيز به همين گونه تفسير كرد.

ب) اصل141 قانون اساسي پيش از بازنگري قانون اساسي، به نخست وزير اجازه مي داد كه به‏ طور موقت‏ تصدي‏ برخي‏ از وزارت خانه‌ها را بر عهده گيرد، اما پس از بازنگري قانون اساسي، از آنجا كه ممكن بود در برخي مواقع بيش از يك وزارتخانه بدون وزير باشد و سرپرستي رئيس جمهور در اين مواقع مشكل باشد، قانون گذاران اساسي اختيار رئيس جمهور را در اين زمينه توسعه دادند تا وي بتواند به غير از خودش، فرد ديگري را نيز به سرپرستي وزارتخانه تعيين نمايد. در نتيجه وقتي رئيس جمهور مي تواند فرد ديگري را به سرپرستي تعيين نمايد، به طريق اولي خودش نيز مي تواند سرپرستي وزارت خانه‌اي را بر عهده گيرد.

ج) اصل 135 قانون اساسي دربردارنده ي چند حكم مي باشد؛ صدر اصل بيان مي كند «وزرا تا زماني كه عزل نشده اند يا بر اثر استيضاح يا درخواست رأي اعتماد، مجلس به آن‌ها رأي اعتماد نداده است، در سمت‏ خود باقي‏ مي‌مانند» و ذيل اصل نيز بيان مي‌كند «رئيس‏ جمهور مي‌تواند براي‏ وزارتخانه‏ هايي‏ كه‏ وزير ندارند، حداكثر براي‏ مدت‏ سه‏ ماه‏ سرپرست‏ تعيين‏ نمايد.» بر اين اساس مي توان استدلال كرد كه تعيين فرد ديگر براي سرپرستي وزارت خانه‌ها از سوي رئيس جمهور منحصر به موارد مذكور در صدر اصل مي باشد و رئيس جمهور صرفاً در حيطه ي اين موارد است كه بايد فرد ديگري را به عنوان سرپرست تعيين نمايد و بنابراين در مورد وزارت خانه‌اي كه از ابتدا وزير نداشته است، رئيس جمهور شخصاً مي‌تواند سرپرستي وزارتخانه را عهده دار شود.

4- نظر تفسيري شوراي نگهبان

با توجه به اصول متعدد قانون اساسي و ظهور ذيل اصل 135 و سابقه تاريخي وضع آن، رئيس جمهور نمي-تواند شخصاً سرپرستي وزارت خانه‌هايي كه وزير ندارند را بر عهده بگيرد.